未来我省将基本形成珠三角世界级城市群、粤东城镇群、粤西城镇群、粤北城镇群培育区相互协调、梯度推进的城镇化发展格局，2015年全省城镇化率将达70％。同时依托粤东西北地级市城区扩容提质，培育若干100万以上人口规模的大城市。近期出台的《广东省城镇化发展“十二五”规划》（以下简称《规划》）描述了未来广东城镇化的宏大蓝图。值得注意的是，《规划》提出允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，被视为最大突破。
《规划》的最大亮点是提出允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，在现行土地法的框架下颇具突破性。业内人士表示，这有利于解除农村劳动力进城落户的后顾之忧，帮助农民获得进城的“第一桶金”。
全面实施外来工积分入户
近年来，广东的城镇化进程如火如荼地推进，但《规划》并未规避存在的问题。《规划》坦承受户籍制度、社会保障制度等因素影响，大量异地务工人员未能随着城镇化进程融入当地社会，分享城镇化成果程度偏低，并提出逐步降低城镇在就业、教育、社保等方面的准入门槛，以县（市）城区、中心镇为重点，切实加大吸纳农业转移人口力度，全面实施异地务工人员入户城镇积分制，加快推动异地务工人员融入城镇。
不过农民市民化后，原有的农地、宅基地等如何处理？特别是“半城镇化”问题——即农民进城后未完成彻底的“市民化”如何解决？此前不少专家指出，一方面农民手中没钱，买不起商品房，很难在城市扎根，另一方面老家的土地、房屋抛荒、闲置，其关键在于让农民的农地、房屋、宅基地通过合法合规的渠道转化成财产性收入，这样才能切实保障转户农民的合法权益。
针对这一问题，《规划》迈出了重要一步：“完善异地务工人员子女教育、住房保障、农村宅基地和承包土地处置、城乡社会保险制度衔接等方面的具体配套政策，建立转户农民权益保障机制，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，解除农村劳动力进城落户的后顾之忧”。
业内人士分析，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地恰好配合了今年中央一号文件鼓励“家庭农场”等规模经营的要求；而房屋、宅基地的流转在现行土地法的框架下则更具突破性。
集体土地流转广东应先行先试
据了解，《规划》所涉的农村集体土地流转问题，在现行土地法的框架下仍较为敏感。目前，城市土地属于国有，农村土地属于农村集体所有，后者被国家征用为国有建设用地后，才能在城市土地市场交易。不少观点认为，由于政府对建设用地的垄断，目前的征地补偿与集体土地实际价值又不相对等，农民的权益容易受损。因此集体建设用地不经征地而直接入市流转，成为不少人期待的改革方向。
今年1月18日，深圳开始试点允许城中村集体建设用地中的工业用地上市流转。尽管所涉及的只是集体建设用地中“部分土地权益有争议，政府拿不回，集体用不了”的工业用地，但仍被认为是迈出土改的重要一步。
业内人士指出，未来广东如《规划》中所述，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地，将是继深圳试点后的重要突破。这有利于解除农村劳动力进城落户的后顾之忧，防止出现进城农民“手中无钱，脚下无地”的现象，帮助农民获得进城的“第一桶金”，也是当前新型城镇化迫切需要解决的问题。
参与编制《规划》的省住建厅有关负责人表示，从长远看，建立统一的土地流转市场，让农村集体土地和国有土地同地同价应该是改革方向，也符合中央的意图，广东可以在这方面先行先试。
广东将出台宅基地管理办法
不过业内人士表示，要真正实现农民承包地、房屋、宅基地的流转，目前尚有不少工作要做。首先需要完成承包地、房屋及宅基地的确权发证；广东也需要向中央争取相关试点，并出台相应的法规政策。
记者从省国土厅获悉，从去年开始，我省就着力完成集体土地确权发证到村民小组；同时推动农地、林地承包经营权确权到农户；此外，宅基地及农民房屋的登记发证也在稳步推进当中。
此外，知情人士透露，目前国务院正着手起草出台集体土地征收条例，以保护农民权益，我省也正积极准备尽快出台宅基地管理办法。“目前的思路，应该是允许宅基地在一定范围内——如本镇、本集体内部流转，而不是一下子全部放开流转，目前也还没有明确时间表”，“因为房屋的产权是农民的，但宅基地的所有权在集体，农民只有使用权，因此《规划》所涉的应该理解为转户农民宅基地的政策退出机制”。
广州社科院研究员彭澎表示，目前农村房屋、宅基地的情况比较复杂，比如有违章、加建的，还有小产权房问题，因此要注意区分、区别对待，《规划》也强调是“合规面积的宅基地”。而针对有观点认为允许转户农民通过市场流转方式出让房屋是为小产权房合法化开了口子，上述知情人士表示，这与小产权房合法化并没有直接联系，目前小产权房不太可能放开。
■《规划》其他亮点
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粤东西北将培育
若干百万人口大城市
《规划》提出优化省域城镇体系。将城镇群作为推进城镇化发展的主体形态，按照打造更具综合竞争力世界级城市群的目标，加快珠三角地区与港澳的融合发展；在粤东西北地区积极培育增长极，促进粤东西北地区实现跨越式发展。
《规划》强调坚持走大中小城市与小城镇协调发展的城镇化道路。优化提升广州国家级中心城市、深圳国家级经济中心城市的辐射带动能力，努力打造珠三角世界级城市群；依托粤东西北地级市城区扩容提质，培育若干100万以上人口规模的大城市；壮大县域经济，依托县（市）城区建设若干30万—50万人口规模的中等城市；依托中心镇在特大城市和大城市周边打造一批卫星城；引导小城镇专业化、集约化、特色化发展，完善基础设施和城镇功能，提高城镇发展质量。
针对珠三角《规划》强调大力实施现代服务业与先进制造业“双轮驱动”战略，构建现代产业体系和区域创新体系，率先基本实现粤港澳服务贸易自由化，共同打造更具综合竞争力的世界级城市群。
针对粤东城镇群《规划》提出加快推进粤东城际轨道交通等基础设施规划建设，促进汕潮揭同城化发展；加快地级市城区扩容提质，以汕头市中心城区为中心，潮州、揭阳、汕尾市中心城区为副中心，县级市城区（县城）为重要节点，其他小城镇为外围组团，优化粤东地区城镇空间网络；支持汕头海湾新区、潮州东城新区、揭阳空港经济区、揭阳海港经济区等城市新区建设，壮大城镇综合实力，提升城镇发展质量，推动粤东城镇群加快发展。
针对粤西城镇群《规划》提出积极培育湛茂都市区，提升发展湛茂阳临港经济圈，促进陆海联动发展。以湛江、茂名、阳江市的中心城区为核心，加快推进阳江城南新区、湛江东海岛工业新城和海东新区、茂名滨海新区等城市新区建设。重点推动石化、能源、钢铁、港口工业、现代物流、装备制造等大型产业项目，支持广钢环保迁建、中科合资广东炼化一体化等大项目建设，培育产业集群，着力打造湛江东海岛工业新城，积极发挥大型项目对粤西地区发展的带动作用。
针对粤北粤北则被定义为粤北城镇群培育区。《规划》强调加强区域合作，着力打造南融珠三角地区、北联内地、东承海峡西岸经济区、西接北部湾经济区的纽带。积极培育韶关都市区，壮大各级中心城市，将韶关、梅州、河源、清远、云浮等地级市中心城区建设成为区域主要增长极。支持韶关芙蓉新城、河源滨江新城、梅州江南新区、清远燕湖新城、云浮西江新城以及顺德清远（英德）经济合作区建设，配套完善县城、中心镇公共服务设施，提升其对产业和人口的吸引力与承载力，促进粤北地区城镇集聚发展。
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引导农村劳动力向县城集聚
《规划》还特别强调提高城乡一体化发展水平。
“十二五”我省将支持县城发展，壮大县域经济。加快县城人口集聚、产业集中和功能集成，积极推进市政、交通、环保、信息等基础设施以及教育、医疗、文化、体育、商贸等公共服务设施建设，着力增强县城综合承载能力和宜居水平。切实提高基本公共服务和社会保障覆盖率，积极引导本地农村剩余劳动力和异地务工人员向县城集聚。
同时强化中心镇的辐射功能。充分发挥中心镇上接城市、下引乡村的综合功能。坚持分类指导、突出重点、梯度发展的原则，适度提高规划建设标准，引导和培育中心镇成为现代小城市或卫星城、特色专业镇，促进其转型升级；创新镇域管理体制，坚持扩权强镇，强化中心镇社区服务功能，建成人居环境良好、服务功能完善的新城镇。
此外，《规划》提出加快城市基础设施和公共服务向农村延伸，统筹推进公共服务、市政设施等城乡共建共享。逐步将流动人口纳入基本公共服务范围，加快建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系。
3
实施城市开发增长边界管制
《规划》的一大特色是强调构建集约紧凑空间格局和土地资源的科学利用。
要改变沿交通干线扩张的传统发展模式，遏止非农建设无序蔓延。特别是实行TOD（公交导向型）开发，加强对综合交通枢纽站场建设和站场用地布局的统筹力度，合理布局居住、就业和消费休闲等功能区，引导城镇重要功能区逐步向综合交通枢纽站场周边集聚。依托城际轨道交通站场，引导人口和产业集聚发展。同时结合主体功能区规划、城乡规划和土地利用规划等要求，加强对土地利用的空间管制，建立城市开发增长边界和基本生态控制线管制机制，有效遏止城镇建设的无序蔓延。
适当调整城镇建设用地结构：珠三角地区优化开发，引导人口、经济要素高效流动，促进城镇集约紧凑发展，重点提高居住和服务业用地比例，控制工业用地比例；粤东、粤西地区重点开发，加快城镇重大基础设施建设，优化城镇空间布局，完善城镇服务功能，适度提高公共服务设施用地比例，优化调整工业用地比例；粤北地区适度控制大规模、高强度的工业化和城镇化开发，以区域中心城市带动组团和其他地区共同发展。
此外，更高效地建设城市。坚持紧凑与疏导并行的规划建设原则，以立体化开发模式盘活存量土地，加大城市中心区地下空间开发力度，提升城市中心区的集约程度。
数据源自《广东省城镇化发展“十二五”规划》
