8月12日，中俄联合反恐军事演习在俄罗斯切巴尔库尔合同训练场进行实兵实弹协同训练。新华社发
原标题：中国反恐“协调小组”升级为“领导小组”
要坚持打早打小、露头就打原则，最大限度地将暴力恐怖活动摧毁在行动之前，最大限度地消除暴力恐怖主义的现实威胁，最大限度地铲除滋生暴力恐怖活动的土壤。
———国务委员、公安部部长、国家反恐怖工作领导小组组长郭声琨
为了应对恐怖活动，中国已形成北京、上海等几大反恐中心城市。但中国反恐的重点区域仍然是新疆地区。
——— 中国现代国际关系研究院安全与军控研究所所长、反恐专家李伟
中国反恐体制再次升级，原来的国家反恐怖工作“协调小组”升级为“领导小组”。8月27日，国家反恐怖工作领导小组第一次全体会议在北京召开，国务委员、公安部部长郭声琨首次以国家反恐怖工作领导小组组长身份亮相。
中国现代国际关系研究院安全与军控研究所所长、反恐专家李伟对南都记者说，中国反恐“协调小组”升级中国反恐“领导小组”，标志着中国反恐进入了新的阶段，凸显出中国对反恐工作的重视，便于更好地调动国家级资源加强重点地区反恐工作。
不断加强的反恐力量
中国的反恐始于上世纪80年代初。反恐专家李伟对南都记者说，此前，中国面临的恐怖主义威胁是零。但改革开放后，极端宗教思想等可能孕育恐怖主义的思潮也开始向国内渗透。资料显示，上世纪90年代，中国连续发生多次恶性恐怖主义事件，且大多发生在新疆。有专家认为，苏联解体，使中亚局势发生重大改变，而新疆周边也形成振荡带。
根据国新办《“东突”恐怖势力难脱罪责》，自1990年至2001年，境内外“东突”恐怖势力在中国新疆境内制造了至少200起恐怖暴力事件，造成162人丧生、440多人受伤的严重后果，其中包括在公共场所引爆炸弹等事件。
而在当时，中国政府还没有专门应对恐怖主义的一线力量和指挥体系。李伟说，当时虽然有特警队，军队也有特种兵，但反恐是一个新生的事物，中国还没有建立反恐体系。大多数基层公安机关的特警缺乏排爆等专业技能，还缺少应对复杂局面的专门训练。
在恐怖事件不断出现的情况下，中国的反恐力量也不断地得到加强，不少以反恐命名的特警部队开始出现。第一支以“反恐”命名的特警部队则是武警上海总队反恐怖特种作战中队。在反恐力量的建设过程中，中国逐渐形成了以武警、特警和军方为三个主要反恐力量。李伟介绍，公安特警的装备比较全面，可以执行排爆、排毒等反恐任务。而武警特勤、特战部队拥有更为强大的武器和突击设备，适合执行高烈度的武力突击任务。
国家反恐体制建设也不断完善。2001年，国家反恐怖工作协调小组办公室成立，办公室常设在公安部，但并不归公安部管理，而是归高层直接管理，公安部下设反恐局。而协调小组建立后，历任公安部长均担任组长。
李伟告诉南都记者，目前省、市级政府都设立有专门的“反恐办”，人员由地方各部门抽调组成。南都记者发现，各地反恐办组成很广，有的包括医院、水利和自来水部门，有的甚至扩大至所有政府部门。而对各部门进行协调的，一般是反恐办举行的反恐联席会议。而一些大城市举行大型运动会，或者有大型连续活动之前，筹委会还会专门成立一个反恐的部门。
此次成立的国家反恐工作领导小组，包括其前身国家反恐工作协调小组，成员也相当广泛，公安部相关负责人介绍，小组成员单位将包括公安、安全、武警、军队、外交机构等职能部门，还会有交通、卫生、民政等配合单位。
郭声琨说，成立领导小组表明了我国将反恐工作当成一项国家性的工作来抓，反恐工作不再像过去各自为政，甚至互相推诿了。他说，之前我国各地各单位大多都建立了反恐怖工作领导小组，但对于反恐活动却不尽如人意。当前我国面对的反恐形势愈加严峻，只有加强合作，才能最高效地形成打击暴力恐怖犯罪的合力。
李伟说，升级为领导小组，虽然还是国务院的议事机构，但从字面意思来看，领导小组可以直接下达命令，直接指挥各个反恐单位，这将有利于各单位在收集情报、应对恐怖威胁、处置善后等方面各司其职、提高效率。
中国反恐主要是在新疆
中国现在面临的主要恐怖威胁是什么？反恐专家李伟告诉记者，除了“东突”恐怖势力以外，还有一些邪教组织和一些极端化的个人行为，比如公交车爆炸等事件。而这些事件距离普通人们的生活并不遥远，比如一旦新疆有事，各地飞往新疆的飞机安检等级会提高，而前段时间连续出现的飞机诈弹事件，也让人们心有余悸。
现在每一个大城市的地铁，都是逢包必检。北上广等大城市，反恐的压力仍然不小。2003年，时任上海市公安局浦东分局指挥处干部的尹金初，在其撰写的《上海反恐方略研究》一文中提到，恐怖分子已开始在上海及周边活动。
李伟说，如果以一个更加全面的视角来看所面临的恐怖威胁，特别是看发展中国家所面临的恐怖威胁的形态，大规模的恐怖袭击、连环式的恐怖袭击、自杀式的恐怖袭击这些传统的恐怖袭击仍是现在面临的主要的恐怖威胁。
他说，为了应对恐怖活动，中国已形成北京、上海等几大反恐中心城市。但中国反恐的重点区域仍然是新疆地区。
郭声琨在领导小组第一次全体会议指出，要继续加大对新疆反恐怖工作的支持力度，充分调动各方面力量，整合各方面资源，切实形成反恐怖工作的整体合力，确保国家安全和社会大局稳定。公安部副部长李伟说，近年来一些地区特别是新疆面临的恐怖威胁随境外形势发展变化出现了新形态，例如团伙化特征明显、境内外联动性不断强化。
今年以来，新疆地区发生严重暴力恐怖事件，比如今年4月23日，新疆巴楚县发生严重暴力恐怖事件，造成15名基层民警、社区干部遇害。中国政府一直很重视新疆的反恐工作。今年7月，外交部发言人华春莹表示，涉疆问题涉及中国核心利益。
8月29日，李伟在中华全国新闻工作者协会举办“国际反恐形势及中国面临的恐怖威胁”茶座会上表示，中国面临的最直接、最现实的恐怖威胁仍然是东突。东突主要影响新疆地区，但通过研究发现，境内的东突仍然没有形成有组织、有规模的威胁。
反恐应加强立法与合作
李伟认为中国将面临更为严峻的反恐形势，中国过去的反恐重心集中在恐怖组织活动频繁的新疆、西藏等区域，以及京沪等重点城市，而现在，恐怖分子正在向薄弱地区转移。
郭声琨强调，对恐怖活动要坚持“打早打小”、“露头就打”原则，最大限度地将暴力恐怖活动摧毁在行动之前，最大限度地消除暴力恐怖主义的现实威胁，最大限度地铲除滋生暴力恐怖活动的土壤。
不少反恐专家认为，要制度性地反恐，就需要制定反恐法。李伟介绍，我国对于界定恐怖犯罪，惩处恐怖分子方面的法律已相继出台，但依旧缺乏一个完善且比较综合的法律法规。当然，立法需要一个过程，国际在反恐法律方面也有很多争议，比如一些国家将恐怖泛化。“9·11”之后，美国有36个州出台与恐怖主义相关的新法律，其中多数法律主要用于制裁谋杀和绑架等重罪。但随着时间推移，反恐法甚至成为打击街头犯罪活动的武器，这一现象在美国引发争议。
其实，中国的反恐立法也一直在进行，在2011年10月29日，全国人大常委会通过了《关于反恐怖的相关工作的决定》。明确了对恐怖活动、恐怖组织、恐怖分子的定义以及打击恐怖活动的措施，其中包括防止恐怖活动的融资。今年5月份，国务院法制办还公布《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》征求意见稿，办法规定恐怖组织、人员经公安部公布后，相关资金将直接被冻结。
一名基层反恐人员建议，在立反恐法时，指挥层级的设置，不应机械地套用国家日常行政管理的层级，应设置国家和事发地现场两级指挥部。还应该成立危机评估机构，适时根据实际对恐怖活动或潜在的恐怖袭击作出预警判断。
李伟表示，综合性的反恐法的出台，应该慎之又慎。因为反恐法是涉及多个方面的法律，不是一个单纯的惩处犯罪的法律。他说，反恐法是一个预防恐怖活动的法律，目的是恐怖活动发生之前能够制止，这就涉及到对恐怖活动发生之前一些授权，包括日常的监控等规定，这是反恐法需要重点强调的。“说国际上有争议，对加大防范的授权是一个方面，这和平时强调的公民隐私、民主等方面可能有一些冲突。”李伟说，怎么防范恐怖活动，又不过多侵害民众的隐私和自由，是一个比较困难的方面。
李伟说，反恐还不仅仅是中国一国存在的问题，恐怖威胁基本上是跨国性的。包括东突势力问题，仅靠一国的反恐难以得到根除。而在这方面中国十分重视和周边国家包括和国际上的其他国家进行良好有效的反恐合作，上合组织就是一个成功的合作。近些年上合地区内的恐怖势力、极端势力也受到了极大的遏制。
采写：南都记者 王殿学 实习生 达迅 胡晓英 陈亚聪
